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是外行抨击土地财政的最常听到的理 由

作者:admin 发布时间:2019-03-15 12:55

  我在接受《第一财经日报》专访中提出的关于土地财政的观点,并不是什么新东西,之所以引起轩然大波,主要因为我是地方政府官员的身份。在采访中,我的观点实际上有三个:第一,土地财政对中国经济是有重要贡献的,不宜全盘否定;第二,目前的土地财政在二次分配上是有缺陷的,需要通过“房改”等措施加以改进;第三,土地财政是阶段性的,较适合于城市化初始阶段。

  对那些貌似“学术”的观点,特别是对那些以经济学名义提出的指责,我还是想做一个回应,并借此澄清我和一些经济学者之间的分歧。

  从反响看,无论舆论还是学界,大都把注意力集中在我的第一个观点,也就是为土地财政辩护上。在我看来,即使无视我完整的观点,孤立地拿出这一部分进行批评,所依托的数据和逻辑也并不可靠。其中,比较有代表性的,是《南方都市报》上马光远的文章。

  马光远博士认为:“纵观中国改革开放30年的成功经验和经济增长的奇迹,可圈可点之处颇多,但和土地财政没有任何关系”。

  这个观点,在当下的学界很有市场。但却与事实不符。你可以说土地财政模式不好,但却不能说土地财政与中国的经济增长“没有任何关系”。深圳的发展就是一个典型的实例。

  深圳特区建设时的人均收入不足100美元,地方财政收入才1700万元人民币。借鉴香港的经验,罗湖区建设指挥部建议土地出租,正是这关键的一步,为深圳大规模基础设施建设筹到了第一笔资金。从此,深圳“白手起家”,在短短30年内,发展成为上千万人口的巨型城市。

  可以说,“土地财政”乃是深圳经验对中国经济发展最重要的贡献之一。深圳的发展乃是随后中国城市化大推进的缩影,乃是中国城市化模式的先声。此后,中国开始了高速城市化,无论是当年的珠三角、长三角,还是今天的渤海湾、中部崛起,走的都是这条“土地财政”的路。就是这条路,拉开了中国与其他发展中国家经济增长速度的差异。

  有人说,中国经济增长靠的是外部需求拉动,“两头在外”使中国可以利用成本极低的劳动力参与到国际经济竞争中。可问题是世界上低劳动力成本的国家不少,怎么唯有中国的经济有如此明显的竞争优势呢?甚至在劳动力已经优势不再的今天,中国的“出口机器”依然停不下来?其中真正的秘密,正在于土地财政背后地方政府的大量补贴,从最初的免税、减税,到现在的政府直接融资、优惠,地方政府对产业的财政支持越来越多。而这些补贴,并非来源于税收,而是依靠土地收益。

  也许有人说,你说的只是地方政府的发展模式,但就整个国家而言,特别是对于中央政府而言,土地财政并没起多少作用。表面上看,的确如此。但中央政府收益的大头来自于生产环节的税收(如增值税),这就意味着,土地财政同时也补贴了中央财政。把1994年后中央财政收入增长持续超过GDP增长的现象,绝大部分归因于土地财政的间接转移,一点也不夸张。

  马博士还有一个似是而非的观点:“很多地方政府已经把几代人的土地储备都卖得一干二净”。因此,他得出结论,依赖土地财政最终的结果就是走向“财政破产”。

  这个观点,是外行抨击土地财政的最常听到的理由。但土地财政不是拿去发工资、挥霍掉了,而是形成了巨大的存量资产。无论是桥梁、道路,还是铁路、机场,这些资产都会在未来几十年内发挥巨大的效益。更为重要的是,土地收益的很大一部分,被用来作为优惠政策的一部分,招商引资,补贴企业。这等于是将一次性土地收益转变为经常性税收收入。如果企业持续缴税,财政就是可持续的。认为地方政府负债“唯一可靠的还款来源就是卖地”,纯属学者书斋里的想象。

  的确,理论上讲,最终土地会“卖光”,但这根本不需要我们担心——基础设施已经建好,城市化已经完成,还要卖地干吗?

  把土地收益理解为“融资”,可以帮助我们理解土地财政的本质。按照科斯定理,如果不考虑制度背景(没有交易成本),不同的融资模式应当是等价的。哪种制度更好,很大程度上取决于初始制度的差异。在中国城市化初期,地方政府没有财产税(老百姓没有财产),又禁止抵押财政收入发债,就只有土地融资一途了。恰巧垄断的一级土地市场制度又为土地财政提供了制度环境。土地财政并非改革者的有意设计,而是“路径依赖”(摸着石头过河)的自然产物。

  所以我说,可以批评土地财政的问题,但并不能废除土地财政。学界首先要回答的问题应当是,是否有优于土地融资的其他模式。10年前,土地财政还没有真正开始发力,那时,我也是发达国家税收财政模式的鼓吹者。但近几年,随着北美一些地方政府的财务破产,特别是去年以来欧洲国家主权债务危机的爆发,暴露出在民选制度下,政府的机会主义行为导致过度负债和盲目承诺的问题,而加税十分困难,这使我感觉到,基于税收的融资模式,成本极大。法国的大罢工、希腊的骚乱都表明,这种方式的融资带来的社会后果,一点也不会比征地拆迁来得小。

  我并非认为土地财政十全十美,而是认为除非我们已经找到更好的新模式,否则,就不要轻言放弃一个虽有缺点但却管用的旧模式。

  马博士对土地财政的一个重要批评,就是地方政府“通过低价从农民手里拿地”、“变相掠夺农民的财富”。这个观点,对于外行人特别具有欺骗性。甚至连政府的一些官员,也认为这是在占老百姓便宜。

  其实,地方政府土地出让获得的利益并不是政府可以自由支配的,政府要用这笔钱建设道路、桥梁、医院、学校、市政管线、电力设施、公园绿地、机场、港口等等。也只有提供了这些基础设施后,原来农地的地价,才能变为城市土地的高价。最后城市真正能够出让的土地,只是其中很少的一部分。以厦门为例,真正能够出让的土地,只占全部收储土地的22%。拿这一部分配套好的熟地和完全没有基础设施配套的生地去做比较,就像比较饭馆里“猪肉”价格和猪圈里“猪肉”价格一样,毫无经济意义。

  即使剩余的土地收益,地方政府也还需拿来补贴加工业——通过创造就业,通过税收,将一次性的土地收益转变为可持续的税收,传递给未来的政府。

  而征地拆迁导致贫困,其实另有原因。以前政府土地补偿的标准是基于土地的目前用途收益的贴现。但在我国这样的城市化转型期,农民缺少使这些一次性补偿转化为资本的知识和技能,城市化后,为支付公共服务需要的生活成本快速上升,导致很多农民征地拆迁返贫。

  最近,地方政府已经注意到不仅要给农民“兔子”(增加各种社会保险),还要给他们“猎枪”——通过以成本价向农民出让不动产等方式,帮助农民将征地补偿转化为可持续的财产性收入。现在拆迁户的困难,乃是失去土地收益而财产还没有资本化(出租)之前的过渡期的困难。只要熬过最初的几年建设期,城市化将会使原来的农民以数倍于传统生产模式的速度迅速积累财富。

  马光远认为土地财政导致地方政府“通过极力维护高房价,继续掠夺大众的财富”。又说“在土地财政的模式下,房地产本身完全成了抢夺居民财富的工具,甚至祖宗几代人的财富最后都集中在一套房子上面”。

  首先,在现有机制下,商业地价甚至工业地价,几乎完全是由市场决定的。目前的住宅市场,是典型的消费者竞争市场。大量土地招拍挂都是以高于(甚至远远高于)政府起拍价成交的。因此如果政府降低土地价格,只会把利益转移给开发商,而不是消费者。

  其次,老百姓为什么拼命购房?我认为那是老百姓发现房地产积累财富的速度比其他方式更快。如果股票上涨得快,居民也会用“祖宗几代人的财富”去购买股票的,这与“掠夺居民财富”风马牛不相及。

  地价是公共服务的函数。在土地财政模式下,只要你拥有不动产,政府改进公共服务就会导致地价上升,社会新增财富就会源源不断地转移给你。

  马光远博士对土地财政的另一个指控,是说:“民间资本、国有资本和外资都争先恐后进入房地产业,直接导致我们赖以发展的制造业日益萎缩,逐渐丧失竞争力,这将最终使得经济呈现空心化,整个经济体将演化成一个只追逐财富分配,而不创造财富的传销化体系。”并认为,“对于中国经济而言,当前最大的危险即在于此”。

  我就不明白,制造住宅和汽车有什么不同?为什么电视、汽车、火车被认为是制造业,甚至高技术产业,而生产住宅却被视为第三产业,甚至虚拟经济?现在M2高达69万亿元,流动性极度过剩,即使房地产利用了巨额资金,银行存差仍高达20万亿元,何以说房地产“抢”走了本应投入制造业的资本呢?

  “民间资本、国有资本和外资都争先恐后进入房地产业”,乃是因为房地产业率先建立起了一套通过信贷消费的商业模式,这是房地产消费模式的成功,而非问题。没有房地产,“我们赖以发展的制造业”一样会“日益萎缩,逐渐丧失竞争力”。所以说,我们不仅不应打压住房的消费模式,相反,其他制造业要想生存、发展乃至升级,也必须像房地产一样,发展出一套利用信贷生产和消费的商业模式。唯如此,制造业才可以像建筑业一样,成倍扩大内需市场和生产规模,流动性过剩才有可能从根本上消除。